Gabriel Andreescu

Tema

Tentativa loviturii de stat din a treia saptamina a lunii ianuarie 1999 - sau, dupa cum i se spune simplificat, "a cincea mineriada" - a schimbat deja si va schimba mai departe datele vietii interne romanesti. Evenimentele care au inceput cu un protest in Valea Jiului au continuat cu distrugerea a doua baraje de politie si de jandarmi si s-au finalizat cu aducerea primului-ministru la negocieri, sub amenintarea invadarii Bucurestiului, au contribuit la o reevaluare dramatica a scenei politice interne aflate, iata, de abia in faza consolidarii democratiei. Evenimentele au invitat organismele internationale si guvernele occidentale sa dea un plus de atentie echilibrului politic de la noii. Apoi, a cincea mineriada trebuie pusa in legatura directa cu a sasea mineriada si consecintele ei: arestarea lui Miron Cosma, pulverizarea celor circa 2000 de mineri de catre fortele de ordine - cu intreaga simbolistica pe care aceasta o adauga. Tentativa loviturii de stat ofera si ocazia sa analizam instrumentele noastre conceptuale, sa testam acele principii si reguli chemate sa legitimeze proiectele sociale ale actorilor ori analistilor. Ma voi opri in continuare numai la unul dintre elementele scoase la lumina in viltoarea evenimentelor: este vorba despre starea de urgenta, a carei complexa problematica nu a fost aproape deloc discutata.

Instituirea starii de urgenta de catre Presedinte

Sa amintim mai intii ca, in conformitate cu art. 93 (1), "Presedintele Romaniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta, in intreaga tara ori in unele localitati, si solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate, in cel mult 5 zile de la luarea acesteia". Contextul ne obliga sa ne intrebam, mai intii, daca optiunea Adunarii Constituante de a atribui Presedintelui competenta declararii starii de urgenta a reprezentat cea mai buna idee. Este oare ea in concordanta cu "principiile generale" care reglementeaza instituirea si desfasurarea starii de urgenta?

Trebuie notat, in legatura cu astfel de "principii generale", ca nu exista prevederi in tratatele drepturilor omului care sa reglementeze instituirea si desfasurarea starii de urgenta. Putem identifica doar referirea la necesitatea unei proclamari oficiale a starii de urgenta, prevazuta in clauza de derogare - art. 4 (1) - a Pactului international cu privire la drepturile civice si politiceii. Totusi, dezbaterile in cadrul ONU si a altor organizatii internationale au subliniat citeva reguli pe care le putem numi "standarde" si pe care un stat democrat este chemat sa le respecte. Care ar fi aceste standarde si cum judecam, plecind de la ele, cadrul nostru legislativ si comportamentul autoritatilor romane?

Art. 4 al PIPDCP amintit nu indica autoritatile statului care au competenta sa proclame starea de urgenta. In general, aceasta competenta cade sub autoritatea executivului sau a legislativului. Nu exista vreo sugestie ca Presedintele nu ar fi cel mai calificat sa o faca. In schimb, este recunoscut ca intr-un sistem democratic aceasta nu poate cadea in responsabilitatea militarilor, la fel cum este inoportun sa fie asumata de catre puterea judiciaraiii. Responsabilzarea Presedintelui cu instituirea starii de urgenta pare sa fie motivata si de caracterul extrem de rapid in care trebuie sa se decida in astfel de situatii exceptionale. Constitutiile statelor democratice fac in general referiri la posibilitatea declararii starii de urgenta prin masuri speciale si expeditive.

Intr-un sistem democratic, insa, nu o competenta sau alta, luata separat, este semnificativa pentru felul cum functioneaza statul, ci echilibrul acestor competente. Autoritatile fundamentale trebuie sa se afle, constant, sub puterea principiului check and balance. Constitutia Romaniei a prevazut, asa cum s-a aratat mai sus, ca masura starii de urgenta trebuie incuviintata in cel mult cinci zile de la instituiea ei. In plus, prin Ordonanta de urgenta privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, adoptata in noaptea de 21 spre 22 ianuarie 1999 (asupra careia voi reveni), se prevede ca "Starea de asediu sau starea de urgenta se instituie de Presedintele Romaniei prin decret, contrasemnat de primul ministru si publicat imediat in Monitorul oficial". Cu alte cuvinte, controlul deciziei Presedintelui se face si la nivel legislativ si la nivel executiv. Aceasta ar parea sa constituie o siguranta suficienta fata de eventualul abuz al utilizarii acestui instrument care trebuie sa ramina absolut exceptional.

In schimb, o problema apare din transmiterea doar catre Presedinte a competentei instituirii starii de urgenta. Daca Presedintele refuza folosirea acestui instrument desi situatia o cere? Cazul nu este deloc artificial. Din contra. Sa ne aducem aminte de situatia creata in 1991, cind Presedintele de atunci, Ion Iliescu, a dorit sa obtina caderea Guvernului Petre Roman. Pentru ca Executivul sa poata face fata unei actiuni in forta sprijinita de Presedinte, el ar trebui sa aiba la indemina masuri exceptionale, eventual, prin declararea starii de urgenta. Dar nu le poate lua, de vreme ce numai Presedintele pastreaza aceasta competenta.

Este probabil ca acordarea acestei atributii exclusiv Presedintelui cind a fost adoptata Constitutia Romaniei, in decembrie 1991, reflecta dorinta lui Ion Iliescu de a controla viata publica asa cum o facuse si anterior. Lucrurile s-au schimbat, dar norma juridica ramine. Caracterul exclusiv al instituirii starii de urgenta poate juca din nou un rol in contextul unor adversitati politice radicale, asemanatoare celor ce au condus la caderea Guvernului Roman.

Abolirea explicita a drepturilor si libertatilor la enuntarea starii de urgenta

Mai multe intrebari se ridica cu privire la deciziile luate in noaptea de 21 spre 22 ianuarie 1999, in urma intrunirii CSAT si a sedintei de guvern extraordinare. Reamintesc ca Presedintele Romaniei instituie, conform Constitutiei, starea de asediu ori starea de urgenta, "potrivit legii". Dupa adoptarea Constitutiei Romaniei, in decembrie 1991, pe agenda parlamentara nu a ajuns nici o initiativa care sa reglementeze instituirea, desfasurarea si incheierea starii de asediu ori de urgenta, asa cum prevedea legea fundamentala. Un gol legislativ - printre multe altele - a carui importanta este resimtita doar in momente exceptionale, cum au fost cele din inauarie. Desigur, intr-o situatie care necesita o reactie precipitata, facind imposibila adunarea autoritatilor competente, Presedintele avea dreptul sa instituie starea de urgenta in absenta legislatiei specifice. Cum desfasurarea celei de-a cincea mineriade nu a creat totusi o astfel de situatie, procedura urmata a fost cea mai fireasca: o Ordonanta de urgenta si apoi, adoptarea acesteia de catre autoritatea legislativa.

Intrebarea ramine insa. Au respectat oare autoritatile romane principiile generale specifice declararii unei stari de urgenta, dincolo de asigurarea restrictiilor legaliste pe care, am vazut mai sus, le-au respectat?

Un element ar fi necesitatea proclamarii oficiale a starii de urgenta, prevazuta in clauza de derogare, art. 4 (1) a PIPDCP, ceea ce s-a intimplat, in sensul ca a existat o declaratie oficiala a Presedintelui privind declansarea starii de urgenta, in functie de actiunile mineriloriv. Specialistii insista ca, deoarece prin insasi natura sa, starea de urgenta inseamna o abolire a drepturilor si libertatilor fundamentale, in cuprinsul declaratiei formale care anunta starea de urgenta trebuie anuntate populatiei, limpede, toate restrictiile impuse. Numai astfel persoanele aflate sub jurisdictia statului vor putea cunoaste de care drepturi si libertati se mai pot bucura si de care nuv.

In aceasta privinta putem vorbi despre o majora greseala a masurilor luate in noaptea din 21 spre 22 ianuarie 1999. Conform comunicatului Presedintiei, starea de urgenta urma sa intre automat in vigoare, in ziua de 22 ianuarie, in functie de comportamentul minerilor. Ca urmare, desi starea de urgenta nu a capatat realitate datorita evolutiei evenimentelor, ea devenea operanta chiar fara interventia ulterioara a autoritatilor de drept. Ca urmare, ea putea sa intre in vigoare fara respectarea principiului amintit mai sus, a precizarii limpezi si complete a tuturor masurilor exceptionale care aboleau drepturi si libertati cetatenesti (desi Ordonanta de urgenta adoptata in aceeasi noapte impunea listarea acestor masuri exceptionale)vi.

Mai mult, aceasta omisiune a autoritatilor statului de a inventaria masurile exceptionale din timpul starii de urgenta, inca prin declaratia oficiala a Presedintelui, este una "vinovata", adica nu una intimplatoare ci una luata in calcul.

Intr-adevar, in momentul in care Guvernul si Presedintele pregateau adoptarea starii de urgenta, mai multe organizatii neguvernamentale: Grupul pentru Dialog Social, Alianta Civica, AFDPR, Asociatia Victimelor Mineriadelor etc., anuntasera tinerea in Bucuresti, pe 22 ianuarie, ora 14:00, a unui mars de solidaritate cu statul de drept. Un mars asemanator urma sa se desfasoare la Timisoara, in continuarea celui care avusese loc pe 21 ianuarie, tot in sustinerea valorilor democratice. Nu numai ca autoritatile nu au interzis aceste marsuri pregatite din timp, dar lideri de partid si persoane cu demnitati publice - cum ar fi primarul capitalei - au insistat in dimineata de 22 ianuarie pentru tinerea lorvii. Or, suspendara oricaror adunari si marsuri constituie, in cazuri care reclama starea de urgenta, una dintre primele si cele mai importante masuri. Cu atit mai mult era motivata o astfel de restrictie in cazul evenimentelor din ianuarie, cind cel mai mare pericol pentru institutiile statului parea sa fie umplerea strazilor Bucurestiului de catre sute de mii de demonstranti, solidarizati cu minerii din Valea Jiului la chemarea unor forte politice interesate de caderea actualului Guvern.

Reactia societatii civile din 22 ianuarie a fost un eveniment decisiv in confruntarea fortelor politice implicate, direct ori indirect, in cea de-a cincea mineriada. Anuntarea marsului din capitala, ca si a celui din Timisoara a contribuit cu siguranta la intimidarea fortelor extremiste care au incercat sa impinga protestul minerilor spre o lovitura de stat - PRM, PSM si, intr-un mod mai putin flagrant dar la fel de insidios, PDSR. Din cele mai multe puncte de vedere, marsul din 22 ianuarie a constituit un factor pozitiv.

Dar situatia creata constituie in acelasi timp o expresie neechivoca a slabiciunii statului de drept in Romania. Nu numai ca nefunctionarea institutiilor a permis evolutia evenimentelor spre un nivel extrem de periculos, dar autoritatile publice au cerut, mai mult sau mai putin explicit - cum s-a amintit mai sus - sprijinul cetatenesc. Intr-un moment cind pe terenul confruntarii publice - pe ecrane sau in strada - cetatenii trebuiau sa lase locul fortelor de ordine, tocmai atunci a fost solicitata implicarea lor, astfel ca societatea civila sa adauge o forta si o legitimitate pe care institutiile statului nu pareau sa le aiba. Asa cum se intimpla indeobste, slabicunea statului s-a rasfrint si in tradarea unora dintre obligatiile sale, cum ar fi buna gestionare a masurilor exceptionale.

A fost oare motivata instituirea starii de urgenta?

Tentatia folosirii starii de urgenta ca instrument politic este foarte mare, in conditiile unui stat fragil si cu o competitie politica acerba. Din punctul meu de vedere, si una si cealalta conditie sint specifice Romaniei. Precedentul creat poate fi o invitatie in plus la folosirea abuziva a starilor de urgenta.

Care sint, deci, elementele principale care legitimeaza instituirea starii de urgenta? Au fost ele respectate in ianuarie 1999? As propune aici distinctia intre circumstantele de natura in care este legitim sa se instituie o stare de urgenta si circumstantele de grad care pot fi invocate pentru instituirea starii de urgenta.

Pentru primul gen de circumstante avem la dispozitie un raport al Comisiei pentru Drepturile Omului a ONU, cuprinzind o lista de cazuri care pot motiva instituirea starii de urgenta:

"Conflict international, razboi, invazie, apararea securitatii statului sau a unor parti din teritoriu; razboi civil, rebeliune, insurectie, subversiune, grave activitati ale unor elemente contra-revolutionare; tulburarea linistii, a ordinii publice si a sigurantei persoanelor; amenintarea la adresa Constitutiei si a autoritatilor create conform ei; calamitati naturale sau umane sau dezastru; pericol pentru viata economica a tarii sau pentru parti ale ei; asigurarea mijloacelor de subsistenta esentiale pentru comunitate"viii.

Nu numai ca mineriada a cincea isi gaseste un corespondent in lista de mai sus, dar acopera chiar o mare parte a ei. In ianuarie 1999, am avut de-a face in orice caz cu o rebeliune, cu o subversiune, cu tulburarea linistii, a ordinii publice si a sigurantei persoanelor, cu amenintarea la adresa Constitutiei si a autoritatilor, cu un pericol pentru viata economica a tarii. Pentru legitimarea starii de urgenta, apartenenta unei situatii la aceste categorii nu este insa suficienta. Mai este necesar ca situatia sa atinga un anumit grad de periculozitate. Pentru detalierea acestui aspect avem la dipozitie analzia facuta de catre Comisia Europeana loviturii de stat militare din Grecia. Iata cele cinci criterii ale unei stari de urgenta "legitime" pe care Comisia Europeana le-a indicatix:

a) Urgenta trebuie sa fie actuala sau cel putin iminenta.

Acest enunt trebuie inteles (asa cum a facut Comisia) in sensul definitiei franceze din Lawless case: "un situation de crise ou de danger public exceptionnel et imminent"x. In seara zilei de 21 ianuarie 1999 criza, pericolul public si caracterul lor exceptional si iminent era indubitabil. Ca era vorba despre un pericol public, rezulta din faptul ca fortele de ordine fusesera incapabile sa faca fata unei mase de mineri de circa 12.000 de oameni, condusi dupa tehnici militare bine puse la punct. Acestia se indreptau spre capitala tarii, unde, anterior, de mai multe ori, condusi de aceiasi lideri, terorizasera populatia, produsesera mari distrugeri si reusisera - in 1991 - sa obtina demisia unui guvern. In plus, aceasta masa de oameni se afla in contact cu lideri politici care dirijau actiunea lor in scopul inlocuirii autoritatilor alese prin alegerile libere din toamna anului 1996.

Celalalt factor ce trebuie luat in considerare in mod necesar: iminenta pericolului. In cazul loviturii de stat militare din Grecia, Comisia Europeana a negat ca pericolul invocat de noul Guvern militar de la Atena - incercarea comunistilor de a lua puterea prin forta armelor - ar fi fost iminent. In schimb, Curtea Europeana a acceptat acest argument, atunci cind Guvernul irlandez a motivat masura starii de urgenta prin referire la actiunile IRA si ale altor grupuri asociate (Lawless case). Desigur, in raport cu cele doua exemple la care face apel literatura de specialitate, venirea minerilor la Bucuresti are un grad de iminenta dincolo de orice discutie. Ajungerea minerilor in Bucuresti si declansarea terorii impotriva locuitorilor, eventual obligarea Guvernului sa demisioneze se putea face in citeva ore.

b) Efectele crizei trebuie sa se repercuteze asupra intregii populatii.

Enuntul are sensul ca o criza absolut locala trebuie rezolvata cu mijloace specific locale, sau care se adreseaza situatiei locale. Altfel spus, starea de urgenta raspunde problemelor nationale, solicitind dirijarea energiilor statului spre curmarea marelui pericol pe care aceasta il presupune.

Terorizarea populatiei Bucurestiului nu constituia numai o preocupare a Bucurestiului, ci reflecta masura sigurantei pe care un stat o ofera populatiei sale. Iata de ce pericolul unor distrugeri de proportii in Bucuresti sau amenintarea in masa a locuitorilor Bucurestiului, nu poate fi, in nici un caz, interpretata, in sensul principiului de mai sus, drept o problema locala. In plus, in seara de 21 ianuarie 1999 se aflau, in mod evident, in pericol institutiile statului. Principiile politice propulsate de miscarea minerilor si a coordonatorilor lor politici se impotriveau dramatic valorilor democratice. Toate acestea afecteaza valorile si prosperitatea intregii populatii, si nu doar a bucurestenilor.

O nuanta speciala aduce contextul romanesc, intrucit una dintre tintele minerilor era intreruperea cursului reformei. La noi reforma nu este o simpla problema de strategie economica. Ea are o dimensiune de civilizatie. Oprirea reformei ar duce la prabusirea actualului sistem socio-economic; un colaps ce deschide calea, din nou, unui sistem autoritar.

c) Amenintarea trebuie sa se refere la insasi existenta statului.

Acest criteriu se intersecteaza, pe mari portiuni, cu cel anterior. Din acelasi motiv, argumentele de mai sus cu privire la implicatiile mineriadei ar trebui doar repetate. Afectarea ordinii de drept, violarea rezultatului unor alegeri libere, sustinerea unui regim autoritar constituie, fara nici o indoiala, amenintari la adresa intregii societati, la existenta statului roman, ca si o democratie integrata comunitatii liberale.

d) Declararea starii de urgenta trebuie sa aiba caracter temporar.

Prin insasi natura sa, instituirea starii de urgenta este temporara. Ca urmare, la instituirea starii de urgenta trebuie indicata si perioada in care aceasta are valabilitate. In decretul semnat de catre Presedinte nu se dadea o limita de timp clara a masurilor exceptionale, in cazul intrarii in vigoare a starii de urgenta. Dar o astfel de limita era legata implicit de perioada de desfasurare a actiunilor mineresti. Insasi conditionarea intrarii in vigoare a starii de urgenta de comportamentul minerilor din Valea Jiului - continuarea drumului spre Bucuresti, revenirea la Petrosani - constituia tot o conditionare temporara. In plus, nimic din document nu sugera trecerea la o stare de urgenta permanenta, situatie considerata inacceptabilaxi. Iata de ce din spiritul decretului Presedintelui se poate sustine, dupa opinia mea, ca si criteriul temporar a fost respectat.

Ordonanta de urgenta privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta

Ar mai ramine intrebarea daca exista cumva observatii speciale referitoare la substanta Ordonantei de urgenta privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta adoptate in noaptea din 21 spre 22 ianuarie. Intereseaza eficacitatea masurilor avute in vedere, echilibrul institutional, echilibrul cu ansamblul drepturilor si valorilor pe care starea de urgenta este chemata sa le protejeze.

La capitolul I ("Dispozitii generale") se face distinctia intre starea de asediu si starea de urgenta. Este interesant ca "starea de urgenta" reprezinta, in conceptia autorilor acestui act normativ, "existenta unor amenintari la adresa sigurantei nationale sau a democratiei constitutionale, ceea ce face necesara apararea institutiilor statului de drept si mentinerea sau restabilirea starii de legalitate" - in afara producerii unor dezastre. Iata o definitie extrem de limitativa, daca o comparam cu enumerarea Comisiei pentru Drepturile Omului a ONU. As pune intrebarea: daca o comunitate (un sat, un oras etc.) este amenintata cu anihilarea (sub orice forma), fara ca acest lucru sa afecteze institutiile statului, acest fapt nu este oare suficient pentru a motiva instituirea starii de urgenta? Sau, daca exista amenintarea unui sabotaj grav la adresa economiei - aruncarea in aer a unor baraje, centrale, alte elemente ale sistemul energetic national - sa nu poata fi oare folosit instrumentul starii de urgenta? Cred ca raspunsul este mai curind "da". Prinsi de specificitatea evenimentelor din ianuarie, autorii Ordonantei nu au lasat sa intre in cuprinsul normei juridice o perspectiva mai ampla.

In acelasi capitol se da o limita asupra starii de urgenta (30 de zile) si se prevede transferul unora dintre atributiile unor institutii, la altele.

Capitolul II este dedicat "Procedurii de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta. Incetarea acestora".

Am amintit de introducerea, in procedura, a contrasemnarii decretului Presedintelui de catre primul ministru. Decretul se aduce imediat la cunostinta opiniei publice prin intermediul mijloacelor de presa. Este de notat structura decretului:

- motivele care au impus instituirea starii;

- zona in care se instituie;

- perioada pentru care se instituie;

- drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu se restringe, in limitele prevederilor constitutionale si ale art. 4 din prezenta ordonanta de urgenta;

- autoritatile militare si civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului si competentele acestora;

- alte prevederi, daca se considera necesare.

Iata deci, Ordonanta enumera toate conditiile specifice pe care literatura de specialitate le impune la instituirea starii de urgenta. Aceasta nu face decit sa intareasca ideea ca omisiunea din noaptea de 21 spre 22 ianuarie 1999 a avut motive absolut conjuncturale - nu de informatie, nu de conceptie -, cum ar fi nevoia resimtita de catre reprezentantii autoritatilor publice de a beneficia de ajutorul societatii civile.

Capitolul III este dedicat "Competentelor si responabilitatilor" privind coordonarea masurilor din perioada starii de urgenta (in principal, Ministerului de Interne), sprijinul logistic sau de alta natura (Corpul Gardienilor Publici, Ministerul de Interne) s.a.m.d.

In capitolul IV sint reglementate "Ordonantele militare" iar in Capitolul VI, "Masuri care se iau pe durata starii de urgenta". Este neclar de ce s-a optat ca tipul masurilor luate pe aceasta perioada sa apara nu la capitolul VI, ci, prin derivatie, la Capitolul III (unde se indica faptul ca autoritatile militare au competenta sa decida asupra limitarii unor drepturi si libertati specifice etc.).

In sfirsit, mai exista un capitol "Sanctiuni" si unul de "Dispozitii finale".

O singura masura excesiva, mi s-a parut, in cadrul acestui act normativ: "atitudinea defetista" a personalului mobilizat este pedepsita cu inchisoare de la 15 la 20 de ani sau cu inchisoare pe viata. Nu numai ca "defetismul" este un delict prea vag ca sa operezi cu o astfel de severitate, dar chiar daca el ar putea fi probat, limita pedepselor este cu totul aberanta.

Gabriel Andreescu - a absolvit Facultatea de Filosofie a Universitatii Bucuresti. Este membru al Grupului de Dialog Social si este Directorul Centrului de Studii Internationale din Bucuresti.

i. Este vorba in primul rind de Uniunea Europeana si apoi de Germania care au promis, la citeva zile dupa a cincea mineriada, un ajutor sporit reformei din Romania.

ii. Jaime Oraa, Human Rights in States of Emergency in International Law, Clarendon Press.Oxford, 1992.p. 34

iii. Jaime Oraa, Op. cit., p. 39

iv. Jaime Oraa, Human Rights in States of Emergency in International Law, Clarendon Press.Oxford, 1992.p. 34

v. D. Martins, The Protection of Human Rights in Connection with the Suspension of Guarantees or 'State of Siege', OAS Ser. L/V/II. 15, doc. 12, 1966

vi. Ma refer la "drepturi si libertati cetatenesti" pentru ca doresc sa pun accentul, in context, pe relatia dintre stat si cetateni. Dar nu trebuie uitat, si chiar e necesar sa fie pemanent subliniat, contrar unei traditii nefericite, ca drepturile si libertatile fundamentale sint ale "persoanelor"; de ele se bucura orice fiinta umana, fie ca este fie ca nu este cetatean al statului sub a carui juridictie se gaseste.

vii. Nedefinirea restrictiilor permitea astfel autoritatilor ca sa aprobe unele adunari, altele nu.

viii. UN Commission on Human Rights, Study of the Rights of Everyone to be Free from Arbitrary Arrest, Detention and Exile, E/CN. 4/826, 1962, p. 257

ix. Greek case: Report on the EHCR, YBECHR 12, 1969

x. "O situatie de criza sau de pericol public exceptional si iminent".

xi. N. Questiaux, Study of the Implications for Human Rights of Recent Developments concerning Situations Known as State of Siege or Emergency, E/CN, 4/ Sub, 2/1982/15.