ROMANIA: CUM SA INTORCI BARCA CU FUNDUL IN SUS (SAU CUM SA REALIZEZI STRAPUNGEREA)1

Daniel Daianu

Aproape toata lumea vorbeste astazi despre raspindirea crizei financiare mondiale si impactul ei asupra economiilor nationale. Chiar si entitati financiare performante pot sucomba sub presiunea acestui "El Nino" financiar. Sa nu uitam evenimentele care au zguduit ERM (?), in perioada 1992-1993. Oricum, trepidatiile de pe pietele financiare mondiale pot doar sa accentueze fisurile nationale. Cind lucrurile merg anapoda peste tot, ceea ce este putred devine vizibil. Din pricina transformarii lor incomplete, tarile postcomuniste au o multime de motive de ingrijorare; este mult mai probabil ca criza financiara mondiala si recesiunea economica sa le impovareze si mai tare pe cele care au ramas in urma in straduintele lor de a crea entitati economice bazate pe piata si corpuri politice democratice.

In acest context, economia romana pare sa continue a fi incurcata intr-o nesfirsita cautare pentru o "cale afara din padure" si pare sa fie sub un fel de atingere nefasta a lui Midas. Dupa alegerile din noiembrie 1996, schimbarea politicilor, semnalata de setul de intentii si de citeva din masurile initiate la inceputul anului 1997 si-a pierdut avintul. Privatizarea inceata, influxurile slabe de capital, lipsa de profunzime a restructurarii, toate acestea paralizeaza efortul de stabilizare macroeconomica. Exista o perceptie crescinda atit pe plan autohton, cit si in afara tarii, cu privire la incapacitatea Romaniei de a trece de un fel de "bariera a sunetului." Am auzit chiar oameni comentind despre un anume "sindrom al impotentei", asociat nu numai rezultatelor de pina acum ale reformei, felului in care politicul domestic isi pune amprenta asupra politicilor economice, dar si cu structura mentala a unei mari parti a populatiei. In vremea din urma, principalele agentii de rating au scazut rata Romaniei, iar "Standard and Poor's" si-a exprimat ingrijorarea cu privire la abilitatea tarii de a-si plati datoria, pe fondul crizei financiare mondiale. Cu toate ca in conjunctura financiara a lumii actuale scaderea ratei nu este ceva neobisnuit, o intrebare este legitima: de ce este atit de greu in Romania, cu atit mai mult cu cit daca te uiti la citeva din tarile invecinate si faci deosebirea intre ceea ce apare ca o consecinta a unei contagiuni cu situatia mondiala, pe de o parte, si slabiciunile politicilor intrinseci, pe de alta?

As spune ca durerile economiei romanesti pot fi vazute prin intermediul mai multor lentile analitice. Se poate sublinia povara trecutului, care este mai grea decit in cazul Poloniei si Ungariei, de pilda; in esenta, lipsa unei istorii a reformelor partiale inainte de 1989 si mostenirea unei industrializari facute pe tipul de economie centralizata (un numar mare de uzine enorme si ineficiente) explica de ce exista o atit de mare incordare in economie si de ce schimbarea economica este atit de tergiversata si de ambigua. De fapt, dificultatile in a muta resurse din domenii cu productivitate joasa in cele cu productivitate inalta reprezinta o trasatura evidenta a transformarii in Romania. La fel, saracia capitalului organizational si uman potrivit economiei de piata impiedica o schimbare institutionala mai rapida. In legatura cu chestiunea din urma, este clar ca nu se poate face un fel de "politica de transformare hocus-pocus (voodoo)", deoarece intitutiile - intelese, de asemenea, ca norme sociale - trebuie sa aiba o solida radacina intr-un sol autohton, ele neputind fi "cumparate din magazin," fie ca acesta este din Bruxelles sau Washington, D.C. Experientele din Rusia si Albania sint chiar graitoare in aceasta privinta, daca ne reamintim, de asemenea, ca ambele tari se mindreau cu rate anuale ale inflatiei de mai mici de 10% in diferite perioade de timp, inainte colapsul lor rasunator. Indicatorii macroeconomici pot ascunde cu usurinta fisurile structurale care, pina la urma, ies la iveala.

O alta cale de a judeca drumul Romaniei se refera la inconsistentele la nivelul masurilor politice. Desi ceea ce numesc "incordare structurala" face ca restructurarea rapida sa fie nerealista, iar stabilizarea sa fie inerent fragila, cu toate acestea este o asertiune valida cea care spune ca politica de reforma din Romania a fost infestata de serioase deficiente. Cele din urma pot fi detectate atit pe tarim cognitiv, cit si practic: o anume inabilitate in a intelege imaginea de ansamblu, capacitate de conducere deficitara in actul guvernarii, atentie insuficienta fata de negocieri si stabilirea prioritatilor, fie ele de scurta sau de lunga durata, precum si pasul inapoi cind a fost vorba de luarea taurului de coarne (inchiderea companiilor ineficiente si care lucreaza in pierdere) - toate acestea au fost trasaturi constante ale mediului politic local. Dinamica intereselor intemeiate din societate a facut ca aceste neajunsuri sa fie chiar mai rele, ceea ce a scos la iveala o fata urita a societatii pluraliste in devenire. Nu este scopul meu aici, insa se pot ridica intrebari fundamentale aici: care este natura capitalismului local in devenire, se naste o cleptocratie, gindesc si actioneaza elitele conducatoare astfel incit cetatenii sa nu se simta lipsiti de drepturile lor cetatenesti, etc.

Cel mai evident exemplu de miopie in formularea politicilor este neglijarea relativa a privatizarii, ca modalitate de a atrage capital strain, cind acesta din urma ar fi putut si ar fi trebuit sa fie motorul restructurarii. Desigur, trebuie subliniata problema controversata a conducerii societatilor (din nou ne vine in minte exemplul Rusiei), insa este greu de contestat ca inasprirea constringerilor bugetare - in impunerea disciplinei financiare - este sporita prin definirea clara a drepturilor de proprietate, adica a privatizarii, prin promovarea transparentei. Ca observator al scenei economice si ca membru al cabinetului pentru o vreme, sint convins ca un ritm mai rapid al privatizarii ar fi fost ingredientul critic in angrenajul de politici.

In cele din urma, dificultatile cu care se confrunta economia romaneasca ar trebui legate de o inrautatire a climatului international. Recesiunea economica mondiala si costurile prohibitive ale accesului la pietele de capital, in urma crizei rusesti, au complicat starea de lucruri. Deoarece, in 1999, Romania are de platit 2,2 miliarde de dolari ca datorie publica, alaturi de un deficit curent probabil de 2,5 miliarde de dolari, ne dam seama de magnitudinea nevoii de finantare externa. De asemenea, trebuie facute, in anul care vine, plati in valoare de 1,7 miliarde de dolari.

Citeva detalii legate de ce s-a intimplat in anii din urma vor intari asertiunile de mai sus. Dupa perioada de scadere generala din regiune, Romania a manifestat rate inalte de crestere, in anii 1995 si 1996, de circa 7% si respectiv 4,1%. De asemenea, in 1995 inflatia a scazut mult, atingind 28% [/Dec. on Dec.]. Oricum, in anul urmator, sub vraja politicilor populiste, inflatia a crescut, din nou, la aproximativ 57%, iar deficitul curent a crescut considerabil, la sfirsitul anului rata lunara a inflatiei depasind 10%. Unii oameni se delectau cu ideea ca politicile gradualiste dusesera la culegerea roadelor. Insa ei dadeau uitarii unele amenintari majore. De pilda, ajungerea la capatul procesului de remonetizare a economiei facea imposibila continuarea acordarii de subsidii pentru diferite sectoare, doar prin tiparirea de moneda, fara un salt major al inflatiei. Mai mult, in ciuda imprumutarii a peste 1,5 miliarde din exterior in 1996, rezervele oficiale de valuta ale tarii erau de mai putin de 600 de milioane la sfirsitul acelui an. Politicile urmarite in acea vreme erau clar de nesustinut si conduceau catre un impas, catre o criza majora. Iata de ce alegerile din 1996 au fost salutate, de asemenea, pentru perspectiva declansarii unei politici diferite prin hotarire si promptitudine. S-a pus capat cursului controlat al schimbului de valuta, au fost oprite multe din subsidii, Banca Nationala a fost usurata de indatoririle ei cvasifiscale, a existat o enorma ajustare fiscala (deficitul fiscal si cvasifiscal a coborit de la 8%, in 1996, la mai putin de 4% in 1997), a aparut piata Rasdacq si s-au facut mai multe schimburi la Stock Exchange, rezervele de valuta ale Bancii Nationale au crescut vertiginos (la peste 2,5 miliarde de dolari). Cu avantajul celui care priveste in urma, se poate aprecia drept inteleapta rezistenta fata de ideea de a deschide T-bill market pentru investitorii nonrezidenti. Partea rea a povestii, pentru anul 1997, a fost marele declin al PNB cu 6,6% si inflatia corectiva care sta in spatele ratei anuale de peste 150%.

Oricum, au persistat aceleasi verigi lipsa, ceea ce a dus la pierderea vitezei reformei in ultimii doi ani. Din nou, restructurarea a fost calciiul lui Ahile, atit in domeniul economiei reale, cit si in sistemul bancar. Cit de puternic era putregaiul nu s-a vazut decit in 1997, cind guvernul a venit in ajutorul a doua banci proprietate de stat, punind aproape 1 miliard de dolari in ele. Din nefericire, operatia nu a fost insotita de planuri solide de restructurare si a ridicat semne de intrebare cu privire la temeiurile unei asemenea operatii. Viteza privatizarii - desi mai rapida decit in anii anteriori - s-a dovedit a fi sub nivelul asteptarilor si al nevoilor tarii. Aceasta explica de ce investitiile straine directe au continuat sa ramina la un nivel neconvingator. Ce alte lucruri semnificative s-au mai petrecut in 1998? Efortul de a reduce inflatia a avut anumite rezultate palpabile, in timp ce rata anuala a fost aproape de 42-44%. Controlarea deficitului bugetar a devenit din ce in ce mai dificila datorita dinamicii economiei (un declin viitor al PNB de 4%) si presiunii intereselor legitime asupra unor cheltuieli mai ridicate. Cu toate acestea, rectificarea bugetului din august va mentine bugetul in jurul a 4%. In cele din urma, paralizia politica de la inceputul anului, ca si coabitarea dificila intre partenerii coalitiei nu a ajutat in sensul luarii masurilor radicale in cimpul restructurarii industriale.

As pune in discutie ideea ca, pastrind in minte mostenirea teribilei alocari gresite de resurse, este mai mult decit naiv sa credem ca restructurarea poate sa apara fara un influx masiv de capital. Iar aici intervine probabil cea mai mare inconsistenta la nivelul politicilor, care a devenit un profil tot mai mare in anii din urma.

Inainte de a incerca sa exploram viitorul, as spune citeva cuvinte despre citeva probleme controversate. Una este legata de politica stabilizarii. Exista in Romania voci care argumenteaza in favoarea unui asa-numit "model turc", despre care se presupune ca ar combina o inflatie mai mare, cu rate economice de crestere mai mari. Sint profund sceptic in legatura cu acest model, din doua motive. Unul este legat de circumstantele istorice si de ciudateniile unei economii care a putut sa se bazeze pe ajutorul extern masiv, vreme de decenii (fiind un bastion al NATO), a avut ragazul de timp de a dobindi o pronuntata orientare catre export, iar in ciuda sectorului public supradimensionat (si ineficient) are un sector privat performant, care respecta in mod esential regula constringerilor bugetare. Un al doilea set de motive se leaga de accesul la finantare externa cind deficitele bugetare sint largi. Ar putea Romania sa-si permita mari deficite bugetare si valutare, in special in conditiile internationale actuale si viitoare? Raspunsul mi se pare evident. A doua problema controversata priveste marimea deficitului bugetar intr-o economie cu un grad jos de monetarizare (base money reprezentind aproximativ 4,5% din PNB al Romaniei) si piete financiare subtiri. Cu cit este mai scazut deficitul bugetar, cu atit exista mai mult credit disponibil pentru sectorul nonguvernamental, cu atit mai putina presiune asupra dobinzilor si se va cere mai putina sterilizare de catre banca centrala. Un deficit bugetar redus ar reduce de asemenea vulnerabilitatea economiei fata de revarsarea capitalului pe termen scurt. Iata de ce a trebuit sa ma lupt cu aceia (inclusiv cu membri ai cabinetului), care au favorizat mari deficite bugetare pentru a stimula economia.

Ce ne asteapta? Starea economiei este critica si ar putea sa devina mai complicata daca nu se iau masuri hotarite. Exista trei provocari majore interconectate cu care se vor confrunta cei care iau deciziile in viitorul imediat:

1) sa asigure finantarea externa intr-un climat international nefavorabil;

2) sa evite o criza financiara care ar putea sa fie cauzata de un larg (sau in crestere) deficit bugetar;

3) sa evite o criza bancara care ar putea fi adusa de o criza de incredere (cind rezervele de valuta ale Bancii Nationale ar putea sa acopere doar base money).

A urma acelasi curs al politicilor, fie prin omisiune, fie prin comisiune, ar putea fi interpretat in mai multe feluri. Unul ar putea fi ca asteptarile cu privire la dificultatile tarii ar putea sa ii oblige pe creditorii externi sa o ajute, intr-un fel sau altul, ca un semn de marinimie, in perspectiva inrautatirii climatului international (care ar putea fi vazuta drept o "externalitate" negativa teribila). Acest tip de asteptare s-ar putea transforma in ceva de tipul "asteptindu-l pe Godot," cu urmari dramatice. Teoretic, ar putea fi concepute, pe baza unui scenariu de acest tip, o cautiune de facto: daca pentru multe dintre tarile in curs de dezvoltare presiunea creditului ar deveni atit de apasatoare incit tentinta nelegiferata de pe plan mondial, de a nu returna creditele, sa devina o norma, creditorii ar putea sa ia in considerare un moratoriu organizat (un fel de imprumut general) care sa limiteze pierderile pentru toate partile. Dar, inca o data, este acest scenariu ceva demn de a fi luat in considerare de catre un guvern responsabil? O alta interpretare ar fi conceptia cinica, conform careia un esec complet este socul de care romanii - atit cetateanul obisnuit, cit si clasa politica - ar avea mare nevoie pentru a se trezi si a trece chinurile masurilor radicale. Prefer sa resping aceasta optiune, de vreme ce cred in posibilitatea unei guvernari responsabile si pline de compasiune, chiar daca durerile, pe durata scurta, pot fi chinuitoare; cei care poarta responsabilitatea ultima pentru soarta unei tari sint elitele sale politice. In plus, nu imi este clar daca efectele sociale cumplite ale unei descompuneri economice ar rezulta intr-o epoca a reformelor luminate si hotarite. Dar daca mizeria si lipsurile economice ar conduce la rasturnari economice care sa mearga dincolo de controlul monetar, care este experimentat in mod curent in Asia, in directia unei cvasi-Kriegswirtschaft? Nu ar condamna o asemenea dinamica situarea tarii la periferia Europei? Ar mai putea Romania sa-si continue urmarirea obiectivului de a fi mai aproape de UE? Aici s-ar putea obiecta ca nu exista o lege de fier care sa garanteze prosperitatea unei tari. Pentru ca ne putem intreba cite tari prospere exista in lume? Dar chiar acest argument ne previne cu privire la o dependenta negativa de drumul acesta, care sa prinda tara in cursa pentru o lunga perioada de timp. In plus, controalele pe scara larga (rationalizarea cantitatii) pot fi favorizate de o anumita dinamica politica a tarii, care (ironic) isi poate gasi consolarea in noul Zeitgeist politic si al masurilor politice (interventioniste) al vechiului continent. Sint unul dintre cei care nu subestimeaza baza sociala a reformelor si nevoia de coeziune sociala in societate, insa evitarea unei actiuni hotarite acum, cind este deja prea tirziu, ar invita consecinte nedorite.

Alternativa la nivelul masurilor politice este de a trece la actiunile reformiste aminate, care ar ajuta, de asemenea, pentru ajungerea la intelegeri cu FMI si Banca Mondiala si, prin urmare, sa faca fata celor trei provocari mentionate mai sus. In ce ar consta aceasta alternativa politica?

In primul rind, este nevoie de o capacitate autentica de conducere in actul de guvernare. In al doilea rind, guvernul trebuie sa accelereze restructurarea si privatizarea. Trebuie trecut de dincolo de actiunile majore facute in legatura cu ROMTELECOM, compania de telefon a statului, si cele doua banci (BRD si BANCPOST). S-ar putea folosi in mod inteligent posibile debt-equity swaps, care ar putea sa atraga puternici investitori strategici in companiile romanesti majore. Ar fi o greseala mare a considera ca se poate astepta cu privatizarea, din pricina circumstantelor internationale; acestea ar putea sa se agraveze anul viitor. Mai mult, acest tip de calcule poate sa induca in eroare, intr-un context in care exista mai multe teluri de masuri politice critice in joc: iesirea din impas si crearea unui nou moment favorabil pentru reforme, nevoia de a impune constringeri bugetare puternice si de a imbunatati conducerea intreprinderilor, urgenta concentrarii resurselor pentru serviciul datoriei publice, etc. De asemenea, guvernul ar trebui sa inceapa, simultan, sa restructureze si sa privatizeze alte utilitati publice. Acest demers i-ar sprijini credibilitatea si ar aduce venituri semnificative; ar putea, de asemenea, sa ajute in crearea unor accesorii pentru a aduna bani de pe pietele straine de capital. In al treilea rind, ar trebui inchise companiile care inregistreaza pierderi mari in operatiunile lor curente. In al patrulea rind, politicile fiscale si monetare ar trebui indreptate catre reducerea inflatiei si protejarea creditelor catre sectorul nonguvernamental. Pentru 1999, un obiectiv al ratei inflatiei in jurul lui 25% nu pare nerezonabil, iar deficitul consolidat de buget ar trebui coborit la aproximativ 2,5%, incluzind cheltuielile legate de reforma. In acest scop, guvernul ar trebui sa reziste presiunii diferitelor grupuri de interese. In al cincilea rind, ar trebui realizata o implementare stricta a noului cadru de reglementare cu privire la sectorul bancar; supravegherea bancilor trebuie puternic intarita. Actiuni prioritare hotarite ar ajuta guvernul sa ajunga la intelegeri cu IFO si sa micsoreze durerile asigurarii finantarii externe pentru 1999 si anul urmator.

Care este cadrul temporal si care sint preconditiile politice pentru a face fata celor trei provocari subliniate mai sus? Este clar ca exista tot mai putin timp disponibil. Implicatia este ca Romania are nevoie de o guvernare cu intentii serioase de reforma pentru 1999. Lucrul acesta nu este probabil daca procesul politic va fi modelat de bataliile vizibile si cele ascunse pentru cistigarea alegerilor, indiferent de costurile acestora asupra reformelor de care este nevoie urgenta. Romania are nevoie de o capacitate puternica de conducere si de o guvernare care sa se concentreze asupra reformelor si nu asupra modului in care sa detina puterea de dragul puterii sau al clientelelor servile. Nu ar trebui uitat ca alegerile sint planificate pentru anul 2000, ca unii oameni doresc sa le provoace chiar mai devreme, in 1999. Amenintarea pentru reforme vine din tentatia unor politicieni de a lua masurile nepopulare, de a incurca situatia si chiar de a o impinge catre o stare ce nu poate fi controlata. Intelepciunea celor care guverneaza acum Romania, dar si a opozitiei politice va fi testata prin modul in care reformele vor fi protejate de capriciile si de tentatiile populiste ale vremurilor preelectorale.

Ghidurile de actiune prezentate mai sus nu raspund unor chestiuni mai profunde, care au relevanta economica, asupra modului de a da putere cetatenilor, de a construi in societate un sistem de control si echilibru, de a reforma administratia publica, de a stabili reguli clare ale jocului si de a creste transparenta, a reduce coruptia si alte noxe sociale, etc. "It's a long way to Tiperrary", catre tipul de societate la care viseaza romanii; insa un pas gigantic in acea directie depinde de imediata actiune, hotarita si generoasa, din partea actualilor detinatori ai puterii.

Traducere din engleza de Dan Pavel

Nota:1. Aceasta este varianta în romaneste a studiului intitulat "Romania: how to turn the boat around (or how to achieve the breakthrough), pregatit de Daniel Daianu pentru o reuniune internationala.Daniel Daianu - Profesor la Academia de Stiinte Economice. Doctor în economie, Academia Romana de Stiinte, Bucuresti, 1988. A absolvit Advanced Management Program, Harvard Business School, în 1994. Presedinte al IRII din 1990 si al Societatii Economice Romane din 1992. A fost ministru de finante în 1997-1998.

1 Aceasta este varianta in romaneste a studiului intitulat "Romania: how to turn the boat around (or how to achieve the breakthrough), pregatit de Daniel Daianu o reuniune internationala.